Por una mejora de la eficiencia del gasto público en España

Madrid, 15 de abril de 2021. El presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, y su director general, Gregorio Izquierdo, han presentado la revista “Por una mejora de la eficiencia del gasto público en España” en la que se evalúa si la gestión pública es adecuada en eficiencia y eficacia. Actualmente, la economía española se encuentra en un momento de extraordinaria incertidumbre, ya que a los riesgos existentes para la recuperación se suma ahora el conflicto geopolítico en Europa del Este. Todo ello puede hacer que la recuperación económica que está en marcha se vea resentida, configurando un escenario de bajo crecimiento y alta inflación en nuestro país. Hay que tener en cuenta que la economía española no ha recuperado todavía los niveles de actividad anteriores a la crisis provocada por la pandemia y no está previsto que los alcance antes de 2023.

Con este contexto, es obligado hacer una reflexión sobre el Libro Blanco de la Reforma tributaria del Comité de Expertos que fue presentado la semana pasada. Lo primero que hay que decir es que no es el momento de llevar a cabo una reforma fiscal que implique subir impuestos tras años de aumento de presión fiscal en nuestro país, ni tampoco se deben hacer anuncios de posibles futuras subidas de los mismos, en cuanto ello supone un deterioro adicional de la confianza empresarial. De hecho, lo deseable sería poder bajar los impuestos, especialmente los que recaen sobre las empresas, a semejanza de lo que ya han hecho muchos países de nuestro entorno en la pasada crisis para facilitar la liquidez y la solvencia empresarial como palancas de reactivación económica.

El Informe del IEE estudia la otra reforma fiscal pendiente, que siempre se olvida, y cuya realización resulta perentoria para nuestras cuentas públicas: la de la mejora de la eficiencia del gasto público. El propio Comité de Expertos señala, en la página 79 del Libro Blanco para la Reforma Tributaria, que, con independencia del modelo de consolidación fiscal por el que se opte, la mejora de la eficiencia debe ser también un objetivo importante en el medio plazo para todos los niveles de la Administración Pública en España. Pero no se detalla, por su parte, ningún análisis más profundo, ni ningún tipo de información adicional sobre esta importante cuestión. Los estudios ponen de manifiesto que en la mayoría de los países de la OCDE y de los ámbitos de actuación analizados, un mayor gasto público no necesariamente conlleva un mejor desempeño. Así, en el caso de la administración, la educación, la sanidad y las infraestructuras, no se halla una correlación clara entre ambas variables, identificando, en todo caso, un rango intermedio de valores óptimos a partir del cual un mayor gasto no se traduce en una mejora de los resultados. Los países con menor gasto público respecto al PIB, presentan unos niveles superiores de eficiencia en su gestión.

De igual modo, el nivel de imposición y la elevación de este también inciden negativamente sobre los niveles de eficiencia del gasto, es decir, que los incrementos de impuestos tienden a reducir los niveles de eficiencia del sector público. Así, se estima que un aumento de un 1% del PIB en ingresos fiscales, lleva a una reducción del 1% en la eficiencia del gasto. Las subidas de impuestos suelen consolidar mayores niveles de gasto, lo que supone un mayor espacio para que se produzcan fugas de recursos y pérdidas de eficiencia. Por todo ello, debería abordarse una mejora decidida de la eficiencia del gasto público y plantearse primero un análisis sobre en qué medida los recursos actualmente disponibles están siendo empleados de una manera eficaz y eficiente. De este modo, los beneficios de una mayor eficiencia del gasto público no se circunscriben exclusivamente a su determinante contribución a la consolidación fiscal. La mejora en la eficiencia del gasto público permite liberar recursos hacia sus usos más productivos por parte del sector privado, lo que conlleva una mejora de la eficiencia asignativa y la productividad de la economía. A su vez, la eficiencia del gasto público permite mejorar las condiciones de financiación del tesoro y del resto de agentes de la economía, y favorecer un mejor cumplimiento legal, debido a la mayor transparencia que exige, como favorecer unos menores niveles de economía sumergida, merced a la percepción de un buen uso de los impuestos recaudados y de menor carga fiscal injustificada.

La búsqueda de la eficiencia del gasto público es una cuestión de justicia social, en tanto que los ciudadanos realizan un gran esfuerzo para pagar sus contribuciones y se merecen que estos recursos no sean malgastados al emplearse de una manera ineficaz e ineficiente. De hecho, la eficiencia en el uso de los recursos públicos puede considerarse, en cierto modo, un preámbulo para que se produzca una reducción de la desigualdad, en tanto que la mejora de la gestión de estos recursos y de los servicios prestados constituye, en sí misma, una redistribución de la riqueza.

Índice IEE de Eficiencia del gasto público

El IEE ha elaborado el Índice IEE de Eficiencia del gasto público, el cual señala que España no obtiene una posición favorable en lo que se refiere a eficiencia del gasto público en un contexto internacional. Nuestro país obtiene una puntuación de 74,4 y se sitúa en la posición 29 de 37 países analizados, en la zona media baja de la tabla, claramente por debajo de la media de la UE (que obtiene una puntuación de 98,6) y también alejado de la media 100 de la OCDE. Además, España ha mostrado un deterioro, según el Índice IEE, de unos diez puntos desde el año 2019, lo que denota una pérdida relativa de eficiencia en comparación con otros países de la OCDE. Ante este escenario, es evidente que España tiene un amplio margen por delante para tratar de mejorar la eficiencia de su gasto público, lo que redundaría en beneficio, no solo de la Administración Pública, sino de toda la sociedad española en general.

Estos resultados cualitativos se pueden transformar en cuantitativos y se estima que España podría reducir su gasto público en un 14% y seguir ofreciendo el mismo nivel de servicios públicos si lograra mejorar su eficiencia hasta alcanzar niveles similares a los de la media de la OCDE. Ello supondría un ahorro de recursos del orden de unos 60.000 millones de euros, aunque podría ser mayor en la actualidad, ya que los datos que utilizamos son de 2019 y se ha producido un deterioro de la eficiencia del gasto público en España en los años recientes. De esta forma, con este ahorro de gasto público derivado de igualar nuestros niveles de eficiencia de gasto público a los del promedio de la OCDE, podría lograrse la necesaria consolidación fiscal sin recurrir a subidas de impuestos.

Decálogo de medidas que pueden servir de base para la mejora del gasto público

1. La implementación de mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas: favorece la evaluación de las intervenciones del sector público, contribuye a alinear los incentivos y promover la eficiencia, además de mejorar el grado de confianza del ciudadano en el sector público. Por ejemplo, en el ámbito de la contratación pública, se observa que la transparencia, mejora la calidad de la contratación, fomentando la competencia en la licitación y disminuyendo el nivel de corrupción existente, lo que supone a su vez un ahorro de recursos al obtener contratos más económicos.
2. Gestión profesionalizada e independiente: se debe tratar de evitar una gestión pública politizada, intentando que, en la medida de los posible, dicha gestión esté regida por profesionales independientes. Por ejemplo, se ha demostrado que incorporar al sector público gestores con talento que procedan del sector privado, contribuye a la implementación de mecanismos y herramientas típicos de la gestión empresarial, y ello a pesar de que la estructura de incentivos que opera es muy distinta en sendos sectores.
3. Evaluación constate de las políticas públicas: es una recomendación recurrente de los distintos organismos internacionales y permitiría mejorar el diseño y el funcionamiento de los programas, así como la toma de decisiones en la asignación de recursos. Es muy necesario que se genere una mayor cultura evaluadora, de tal forma que estas evaluaciones se lleven a cabo de forma sistemática, transparente, e independiente, tanto ex-ante, estimando los costes y beneficios de los objetivos que se persiguen, la viabilidad y la necesidad de las actuaciones, las alternativas existentes y la rentabilidad de las mismas, como ex-post, para medir el grado de cumplimiento de los objetivos marcados y la eficiencia y eficacia de las actuaciones desarrolladas. La clave para que estas evaluaciones sean eficaces es que sean de calidad y que efectivamente sean utilizadas en la toma de decisiones
4. Fomentar la colaboración público-privada: la externalización permite aprovechar la mayor especialización, eficiencia y potencial de innovación de las empresas, lo que debería trasladarse a una mayor calidad en los servicios prestados, junto con un ahorro de costes. A su vez, la externalización de determinados servicios supone una mayor flexibilidad, permitiendo respuestas más ágiles frente a una demanda puntual, específica o cambiante. El sector público español presenta unas ratios de externalización, tanto frente al PIB como frente al total del gasto público, sensiblemente por debajo de la media de la UE y de la OCDE. Así pues, una mayor externalización por parte del sector público español, donde existe margen en términos comparados, se presenta como una vía que contribuiría a mejorar su eficiencia.
5. Favorecer la corresponsabilidad fiscal: se trata de un mecanismo muy relevante para disciplinar el uso de los recursos públicos. Fomenta la aparición de distintos modelos de prestación de servicios y la importación de las prácticas más exitosas, incentivando la eficiencia y la innovación. Para que operen estos incentivos, la descentralización fiscal ha de darse tanto por el lado del gasto como por el lado del ingreso, para evitar situaciones de ilusión fiscal para el contribuyente, y de riesgo moral para el gestor público. De ahí que la armonización fiscal, aunque sea de mínimos, suponga un cercenamiento de esta dinámica positiva en términos de eficiente de gasto que supone la corresponsabilidad fiscal.
6. Mejorar la colaboración y cooperación entre organizaciones públicas y reducir la burocracia: se trata de evitar duplicidades, aprovechar mejor y compartir la información existente y, en definitiva, una colaboración entre las distintas Administraciones Públicas, tanto en sus diferentes niveles como entre territorios. Debe reducirse el exceso de burocracia existente, ya que este no beneficia a nadie y genera sobrecostes para las Administraciones y mayores cargas para empresas y ciudadanos. Para ello, se ha de incidir la simplificación de trámites, la reducción de las cargas administrativas y facilitar las gestiones de los usuarios.
7. Mayor flexibilidad y orientación al mérito en el empleo público. la importancia del empleo público, tanto en términos de coste sobre el total del gasto público, como en términos de porcentaje sobre el empleo total hace necesaria la búsqueda de su eficiencia y el aumento de su productividad. Para ello es fundamental los incentivos al mérito y al esfuerzo, y las posibilidades de una mayor carrera profesional dentro de la Administración, lo que permitiría una mayor atracción del talento. Es necesario formar a los empleados públicos en el uso de las nuevas tecnologías que tanto potencial albergan para mejorar la eficiencia, así como adecuar las nuevas contrataciones con los perfiles necesarios para facilitar la modernización y la digitalización de las Administraciones Públicas.
8. Presupuesto basado en desempeño: A diferencia del criterio incrementalista, que ignora los resultados y las necesidades reales de gasto, la introducción de los presupuestos basados en desempeño, que tengan en consideración a la hora de establecer la dotación de recursos, la actuación y el desarrollo de las distintas áreas y proyectos, supone una palanca clave para mejorar la gestión pública, en tanto que contribuye a detectar ineficiencias, prioridades y áreas de mejora. Además, supone el establecimiento de incentivos de eficiencia y eficacia para los gestores públicos, ya que los recursos que obtengan dependerán del buen desempeño y no del nivel de fondos empleados. Para ello es clave obtener información sistemática fiable y oportuna, definiendo explícitamente los objetivos y resultados y elaborando indicadores claves de desempeño.
9. Tratamiento de los usuarios de los servicios públicos como clientes:  cambiar la relación de las Administraciones con ciudadanos y empresas, dejando de considerarles como un sujeto pasivo o receptor, para situarles como un elemento central. Se trata de transformar el concepto de Administración orientada a gestionar, tutelar y proteger derechos por el de una Administración centrada en la prestación de servicios y comprometida con la calidad de dichos servicios.Se deben optimizar los canales de comunicación, otorgando a los ciudadanos mayores niveles de participación, y prestando atención a sus necesidades.
10. Digitalización de las Administraciones Públicas: una apuesta decidida por la digitalización permite contribuir de manera transversal, al logro del resto de las medidas enumeradas. Entre otras cuestiones, una mayor digitalización favorece el proceso de transparencia por parte de las Administraciones Públicas, facilita la coordinación y el reaprovechamiento de la información existente entre diferentes niveles de la Administración, y hace más accesible dicha Administración a la sociedad, reduciendo costes y plazos en las gestiones con ciudadanos y empresas, y favoreciendo su participación con la misma. La digitalización puede facilitar el acceso de las pymes en los concursos y en la contratación pública, así como mejorar los procesos de tramitación urbanística y la concesión de licencias de obras, todo lo cual puede redundar en una mayor dinamización de la actividad económica.