La reforma del sistema tributario, prioridad para el desarrollo económico español

Madrid, 15 de abril de 2021. El presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, ha presentado el informe ‘La competitividad fiscal de las comunidades autónomas. Condición necesaria para el desarrollo económico’, elaborado por el IEE, con la colaboración de Valentín Pich, presidente del Consejo General de Economistas y de Alberto Monreal, socio de PWC. El informe está enmarcado en una situación de crisis que obliga a afrontar nuevas reformas estructurales pendientes, siendo la más importante la referida a nuestro sistema tributario y la financiación de las comunidades autónomas. Pero, con el subterfugio de la armonización fiscal, se están justificando futuras subidas tributarias, cuyo mero anuncio ya constituye, en sí mismo, un lastre para la recuperación económica en la medida en que provocan incertidumbre y desconfianza acerca de nuestras cargas a futuro.

Se debe ser riguroso cuando se analizan métricas descontextualizadas como el nivel relativo de la presión fiscal recaudatoria bruta, que está muy condicionada por factores como el nivel de renta per cápita y de economía sumergida. Una vez tenidos en cuenta los efectos de la economía sumergida, nuestra presión fiscal efectiva ajustada de economía sumergida está ya en el promedio de la UE. Pero cuando incorporamos la circunstancia de nuestra mejor renta se observa que nuestro esfuerzo fiscal es un 6,6% superior a la media europea. De hecho, nuestra presión fiscal normativa es un 10% superior a la media europea.

Fomentar la corresponsabilidad fiscal

En este momento hay varias comunidades autónomas que están a favor de la corresponsabilidad fiscal, como es el caso de Madrid, Andalucía o Galicia; pero el Gobierno parece que quiere negarla mediante lo que denomina «armonización fiscal», que es, en realidad, una subida generalizada de la imposición patrimonial para las comunidades que presentan un sistema tributario más competitivo, en tanto que moderno y homologado con nuestro entorno. El equivocado planteamiento de obligar a incrementar la imposición patrimonial a las comunidades autónomas genera, a su vez, otros inconvenientes añadidos. Supone la pérdida de la corresponsabilidad fiscal, que es un elemento clave y legitimador de nuestro Estado de las Autonomías.

Las comunidades autónomas deben tener el derecho y la obligación de ejercer la corresponsabilidad fiscal, entendida esta como la libertad de diseñar sus gastos e impuestos de acuerdo con las preferencias de sus ciudadanos, al menos en los impuestos propios o cedidos. Para avanzar en el camino del verdadero progreso sería recomendable no prohibir los modelos tributarios de los territorios que mejor desempeño alcanzan, ni generalizar, a la fuerza, los de aquellos que peores resultados obtienen. La corresponsabilidad fiscal para las regiones de régimen común es, si cabe, más obligada en la medida en que existen territorios con regímenes forales que tienen la máxima corresponsabilidad fiscal o regímenes especiales como los de Canarias y las ciudades Autónomas.

El planteamiento de la fiscalidad autonómica debe ser el de priorizar la competitividad fiscal, ello es compatible, además, con que las CC. AA. con más desarrollo económico sigan siendo las que generaran mayores recaudaciones impositivas, en la medida en que la competitividad fiscal favorece la prosperidad. No deja de ser problemático el hecho de que muchas CC. AA. tengan sistemas fiscales de los más gravosos dentro de la UE, y, en vez de aproximarnos a las mejores prácticas de la UE, pretendemos que las CC. AA. se enroquen en las peores a efectos de generalizar el error pensando que así se solucionará.

Una de las principales ventajas de la corresponsabilidad fiscal es que favorece la medición de cuentas y la transparencia de las Administraciones frente a los ciudadanos. Gracias a la corresponsabilidad fiscal se puede lograr mejorar la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos, ya que dicha corresponsabilidad contribuye a que los ciudadanos perciban, de manera más transparente, la relación entre la prestación de los servicios públicos y su coste y a que expresen sus preferencias en este sentido. Por ello, las Administraciones se verán incentivadas a llevar a cabo políticas innovadoras que permitan ofrecer los bienes y servicios públicos más demandados con la mayor calidad y eficiencia posible.

No se pueden subir impuestos en medio de una recesión sin agravar la misma

Lo que debería ser absolutamente claro es que, dada la difícil coyuntura actual, la situación en estos momentos es la peor para subir los impuestos en España. En un contexto en el que lo que necesita nuestra economía es facilitar la adaptación y reconversión de nuestro tejido productivo a la nueva situación, subir impuestos supondría lastrar este proceso de adaptación y truncar la recuperación económica y nuestro crecimiento potencial. Así, podemos afirmar que forzar una subida de la presión fiscal recaudatoria de hasta 6 puntos de PIB para igualarnos en recaudación con la media europea, sin habernos igualado antes en el nivel de renta y economía sumergida, podría tener un efecto contractivo de hasta 10 puntos del PIB y dos millones de empleos.

Un sistema tributario competitivo promueve unos niveles más altos de crecimiento económico e inversión, aumentando los ingresos públicos a largo plazo, lo que permite financiar el gasto público con un menor esfuerzo. Por ello, cualquier reforma debe ir enfocada al incremento de las bases imponibles, fomentando el crecimiento económico, que es la verdadera palanca del empleo, y, por lo tanto, de una redistribución sostenible en el tiempo, en la lucha contra el fraude fiscal, más que en incrementar la presión sobre unos contribuyentes que ya soportan una carga tributaria comparable, o superior, a la de los países de nuestro entorno y en la mejora de la eficiencia del gasto público.

Todo ello sin perjuicio de que existen dos campos en los que se tiene que priorizar la acción para asegurar la consolidación presupuestaria: uno de ellos es el de la mejora de la eficiencia del gasto público, donde tenemos un diferencial negativo del orden del 14% frente a la media de la OCDE; el otro frente debe ser la lucha contra el fraude fiscal.

La competitividad y la presión fiscal normativa de nuestro sistema tributario

La posición que muestra España en el Índice de Competitividad Fiscal es ciertamente mejorable, con una Presión Fiscal Normativa diez puntos superior a la media de la Unión Europea (es decir, 110 puntos frente a 100 del promedio de la UE) y muy alejada de las principales referencias internacionales en este campo como Estonia (46,9 puntos), Letonia (70,8 puntos) y Nueva Zelanda (73,8 puntos). En el caso de nuestro país, es fundamental, además, tener en cuenta que el sistema fiscal tiene un componente autonómico, que afecta tanto a la competitividad de cada una de las regiones como a la del conjunto de España. Las CC. AA., al igual que el conjunto de España, compiten en un entorno global que debe ser tenido en cuenta a la hora de abordar su diseño.

El Índice Autonómico de Competitividad Fiscal y el Indicador de Presión Fiscal Normativa Autonómica muestran que la situación de la mayoría de las CC. AA. en este apartado también es muy mejorable. De este modo, solo Madrid y las tres provincias del País Vasco tendrían una presión fiscal normativa inferior al promedio de la UE. Es decir, que la mayor parte de las comunidades autónomas españolas presenta una presión fiscal normativa sensiblemente peor a la de la media de la UE. Así pues, no solo el sistema fiscal de España en su conjunto se comporta peor que la media de la UE, sino también, con algunas pocas excepciones, lo hacen las distintas CC.AA., apreciándose, en estos territorios, un claro sesgo hacia una elevada presión fiscal normativa.

La importancia de la competitividad y su capacidad para hacer que una región sea más atractiva para la inversión y la creación de empleo, dentro de la cual el sistema fiscal es un pilar clave, se observa al analizar las elevadas correlaciones existentes entre dicha competitividad con diferentes variables económicas. Así, se evidencia una clara correlación entre la competitividad de una región y su nivel de PIB per cápita y, por lo tanto, nivel de vida, y también se da este estrecho vínculo, aunque con signo inverso, entre la competitividad y la tasa de desempleo de una región, así como entre la competitividad y el nivel de economía sumergida.

Los problemas de subir el impuesto sobre el Patrimonio y/o Sucesiones

Por otra parte, la imposición patrimonial que se plantea intensificar tiene el dudoso honor de integrar a las figuras tributarias (Patrimonio y Sucesiones) más cuestionadas y reprobadas del conjunto del sistema fiscal. A pesar de ello, España tiene una tributación patrimonial de las más gravosas de la Unión Europea (UE). Su existencia obedece más a las inercias del pasado (incluso a prejuicios ideológicos) que obvian las más elementales consideraciones prácticas de eficiencia y equidad, que aconsejan su supresión o, cuando menos, su moderación. No hay mejor prueba de ello que la evidencia comparada con nuestro entorno internacional más inmediato, que es, además, con el que hemos de competir de forma más directa y del que podemos extraer las mejores enseñanzas aplicables a nuestro país.

En la actualidad no existe ningún país de la UE que tenga un Impuesto sobre el Patrimonio como el de España. Por su parte, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones es una figura impositiva evitada en muchos países u objeto de moderación, en otros tantos. La mayor parte de los países de la UE (15 de 27) no tienen Impuesto sobre Sucesiones o, si lo tienen, es con tipos residuales. En este sentido, ningún país de la UE aplica conjuntamente, como se hace en España, un Impuesto sobre Sucesiones con un Impuesto sobre el Patrimonio. En el ámbito de la OCDE el tipo medio del Impuesto sobre Sucesiones es del 15%; por lo tanto, muy alejado del tipo del 34% existente en España, que puede llegar, en los casos más extremos, al 82%.

La cada vez menor utilización de estas figuras tributarias se está produciendo en la medida en que hay una mayor conciencia de su negativa contribución al bienestar económico y social. Son impuestos que generan fuertes distorsiones y un exceso de gravamen, por lo que son incompatibles con un sistema fiscal eficiente u óptimo. Los costes sobre el crecimiento y la actividad de estos impuestos son, sin ninguna duda, los mayores del sistema tributario y, como consecuencia de ello, en términos de coste-beneficio social, los ingresos obtenidos no compensan la pérdida de bienestar que suponen. En relación con lo anterior, el prestigioso instituto IFO de Alemania ha estimado recientemente que la reintroducción del Impuesto sobre el Patrimonio en Alemania supondría una significativa pérdida de recaudación neta, pues implicaría una contracción, en el medio y largo plazo, de hasta el 5% del PIB nacional. Las consecuencias negativas más directas de la subida de la imposición patrimonial planteada en la armonización son, entre otras, el encarecimiento de la componente fiscal del coste de capital de las empresas, lo que penaliza el ahorro, la inversión, la productividad y el crecimiento económico. Por otro lado, las implicaciones indirectas, y que, por lo tanto, no se visibilizan de forma clara, son aún más perjudiciales. Entre ellas encontramos la deslocalización del ahorro y de los contribuyentes con más talento a terceros países cercanos que no aplican estas figuras tributarias o que tienen regímenes especiales para expatriados, como es el caso de Portugal. Además, la imposición patrimonial frena la entrada de capitales para financiar nuestros desequilibrios acumulados de deuda externa y pública. Pero lo más grave es la desaparición de empresas en los momentos de transmisión generacional, tal y como ha señalado recientemente el Fondo Monetario Internacional para los países que no exoneran las empresas y participaciones empresariales en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

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