La prórroga para 2025 de los Presupuestos Generales del Estado

Madrid, 27 de mayo de 2025. El presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, y su director general, Gregorio Izquierdo, han presentado el informe de opinión “La prórroga para 2025 de los Presupuestos Generales del Estado”. Este estudio ha contado con la colaboración de destacados expertos, como Juan José Rubio Guerrero, catedrático en la Universidad de Castilla-La Mancha; Santiago Álvarez García, profesor titular en la Universidad de Oviedo; y Santiago Lago Peñas, catedrático en la Universidad de Santiago de Compostela e investigador sénior en Funcas.

El informe analiza las implicaciones derivadas de la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado correspondientes al ejercicio 2023, cuya vigencia se ha extendido hasta el año 2025. Esta situación, paradójicamente recurrente y excepcional en cuanto a su prolongación en el tiempo, plantea importantes interrogantes tanto desde el punto de vista jurídico, como económico, que este estudio se propone evaluar. Con la prórroga presupuestaria en 2025, el Gobierno nuevamente ha renunciado a ejercer su responsabilidad en el ámbito de la aprobación de los presupuestos.

El marco legal español ofrece al Gobierno herramientas para gestionar la situación de prórroga presupuestaria, permitiendo la aprobación de modificaciones presupuestarias correspondientes. A pesar de esto, la ausencia de un nuevo presupuesto implica costes adicionales, retrasos en la ejecución de nuevas políticas públicas y una inevitable distorsión e ineficiencia en la asignación de recursos. Esta situación obliga a una gestión fiscal reactiva y a la activación de procedimientos excepcionales, en lugar de una planificación integral, coordinada y estratégica de este instrumento de la política económica.

Consecuencias de la prórroga

Esta distorsión institucional, más allá de consideraciones técnicas y jurídicas, implica en la práctica, incumplir el principio de separación y control de los distintos poderes, al prescindir del poder parlamentario que representa a la ciudadanía y que se manifiesta en las Cortes Generales que tienen, entre sus funciones esenciales, la potestad para aprobar los Presupuestos. Se ha de recordar que se prorrogan los PGE de 2023, por lo que, en la práctica, los presupuestos prorrogados se legitimaron en la legislatura anterior, en un contexto político bien diferente del actual en cuanto, tanto a la composición de las cámaras, como a la conformación de mayoría.

La prórroga presupuestaria, cuando se transforma en una práctica continuada en el tiempo, es una anomalía democrática incompatible con la separación de poderes. En la práctica, se está hurtando la posibilidad de que el poder legislativo participe en las prioridades y alternativas para su cumplimiento que conllevaría la aprobación de presupuestos. En este sentido, los trámites de audiencia y enmienda son los canales a partir de los cuales los presupuestos diseñados por el poder ejecutivo incorporan las sensibilidades de los distintos partidos políticos y, en su caso, enmiendan los errores y emisiones que podrían haberse llevado a cabo en su diseño inicial. Cabe destacar que los ajustes a los presupuestos se están materializando, fundamentalmente, a través de decretos leyes, generalmente sin cumplir los requisitos de urgencia y necesidad, eludiendo, entre otros, la necesaria tramitación parlamentaria previa para su aprobación y minorando adicionalmente dicha voluntad popular.

La no aprobación de los presupuestos impide en la práctica que los mismos se adapten a la situación cíclica de la economía en cada momento e incorporen las reformas estructurales de medio y largo plazo que se necesitan a la vista de las debilidades y retos que surgen en cada momento, que por definición, son diferentes a los que había en 2023 cuando se aprobaron los actuales presupuestos. Desde el plano instrumental, la prórroga limita de manera importante la capacidad del Gobierno para planificar, ejecutar y gestionar los recursos públicos acorde con las necesidades sociales. Conforme lo anterior, se podría concluir que la prórroga presupuestaria es un instrumento subóptimo de programación, ejecución y gestión de los recursos públicos al restringir o limitar la actuación del gobierno y al tener efectos negativos sobre partidas relevantes como son las que afectan a la inversión pública.

Desde el punto de vista de idoneidad de estos presupuestos, la prórroga, en principio, podría ser compatible en el objetivo de reducción del déficit público, que podría terminar en 2025 en el 2,8% del PIB. El déficit público se contendría gracias al efecto positivo del ciclo económico y de la inflación sobre los ingresos públicos; aunque no se contribuiría a su corrección estructural, dada la ausencia de medidas de conjunto permanente y de reformas estructurales sobre el gasto público. De hecho, los objetivos de estabilidad se están alcanzando en cierta medida, no como consecuencia de una planificación presupuestaria deliberada orientada al control del gasto, sino gracias a un crecimiento económico superior al previsto y a un incremento notable de los ingresos tributarios, ya que el consumo público está creciendo muy por encima del aumento del PIB.

Sobre el gasto público, existe cierta incertidumbre sobre cuál será su evolución final, que, en cualquier caso, sí presentará un notable crecimiento frente al del año 2023, año sobre el que se sustenta esta prórroga presupuestaria. De cualquier modo, la continua expansión del gasto público se evidencia en el carácter expansivo de la política fiscal materializada en esta prórroga presupuestaria. La prórroga presupuestaria implica consolidarse en el tiempo la actual brecha negativa entre el crecimiento del gasto de capital y el corriente, siendo este diferencial un indicador del deterioro de la calidad de la estructura del gasto público, al estar menos orientada hacia la consecución de un mayor crecimiento económico en el largo plazo.

En 2025, el componente que más aportaría al aumento del gasto corriente es el aumento en las prestaciones sociales en efectivo, muy condicionados por la evolución alcista de la partida de pensiones, seguido de un aumento significativo del consumo público, que se situaría en torno a los 13.000 millones de euros, empujado fundamentalmente por el impulso de la remuneración de los asalariados y de los consumos intermedios. Otra de las rúbricas sobre las que se está produciendo un mayor dinamismo en el gasto es la correspondiente al servicio de la deuda pública. Se estima que el gasto en intereses aumente en 2.700 millones de euros, componente que es previsible pueda mantener una tendencia creciente en los próximos ejercicios.

España ha asumido el compromiso de aumentar su gasto en defensa hasta el 2% del PIB, en línea con los acuerdos de la OTAN. Para alcanzar este objetivo, el Gobierno prevé un incremento de 10.500 millones de euros en 2025, que se financiaría sin subir impuestos ni aumentar la deuda pública. En su lugar, se utilizarían créditos no ejecutados y fondos comprometidos, pero no utilizados del ejercicio anterior. Sin embargo, este esfuerzo se produce en un contexto de escaso margen fiscal y creciente presión presupuestaria, lo que plantea dudas sobre su impacto sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largo plazo.

Aunque el nuevo marco fiscal europeo ofrece cierta flexibilidad a corto plazo, la situación fiscal de España ya es tensa, y mantener el compromiso del 2% podría requerir ajustes adicionales en el futuro. Además, la falta de una metodología común para medir el gasto en defensa complica la comparación internacional y puede distorsionar la percepción del esfuerzo real de cada país, especialmente frente a naciones como Polonia o los Estados Bálticos, que planean elevar su gasto hasta el 5% del PIB.

La prórroga presupuestaria tiene consecuencias importantes, en particular, en el ámbito de la inversión pública afectando directamente a la planificación y ejecución de proyectos de inversión, en particular, en infraestructuras. Si bien, la inversión pública se considera una palanca fundamental para impulsar el crecimiento económico, a medio y largo plazo, y esta ha ganado tracción durante el periodo 2009 - 2024 gracias a la financiación procedente de los fondos Next Generation UE, su nivel en España sigue siendo reducido en comparación con la media de la UEM. Durante el periodo 2009-2024, la inversión pública representó el 2,6% del PIB frente al 3,4% en la eurozona, por lo que para garantizar la convergencia real de España con la UE sería necesario tener un esfuerzo de inversión en infraestructuras mayor que la UE. Desde esta perspectiva, España debería aumentar su inversión pública en un orden de 1 punto de PIB anual o lo que es lo mismo en torno a 15.000 millones al año por encima del nivel actual, esfuerzo que tendría que compartirse entre la administración central y las administraciones territoriales.

La situación actual pone de manifiesto un déficit estructural de inversión pública que compromete la competitividad del país, la productividad y la calidad de vida de los ciudadanos. A esto se suma la incertidumbre sobre la continuidad de los fondos europeos, cuyo carácter temporal obliga a buscar nuevas fuentes de financiación a largo plazo.

En el ámbito de los ingresos, la evolución positiva de la recaudación impulsada, tanto por la favorable coyuntura económica, como por el efecto positivo sobre la recaudación de la inflación. De hecho, la presión fiscal recaudatoria en términos de PIB ha aumentado en relación a 2023 en un orden mínimo de un punto de PIB. Más del 60% del aumento de los ingresos corresponde a los recursos por impuestos. Este incremento se debe, principalmente, al incremento en el IRPF y el Impuesto de Sociedades.

En el caso del IRPF, se observa un efecto de progresividad en frío, donde la falta de actualización del impuesto respecto a la inflación ha elevado los tipos medios efectivos, penalizando la renta disponible y distorsiona decisiones de consumo y ahorro. Asimismo, el refuerzo de la carga tributaria sobre las empresas, especialmente a través del restablecimiento de límites a la compensación de bases imponibles negativas y la aplicación de nuevos gravámenes a grandes multinacionales, representa un freno a la inversión. A esto hay que añadir el aumento de las cotizaciones sociales que se incrementan en este ejercicio en 12.500 millones de euros. Estas medidas elevan el coste laboral, desincentivando nuevas contrataciones e impactando de forma particular a las pymes y a sectores intensivos en empleo.

En conclusión, la ausencia de un plan presupuestario a medio plazo generaría cierta incertidumbre, dados los parámetros actuales de nuestras finanzas públicas, sobre el tipo de medidas que tendrían que aprobarse para cumplir con los compromisos presupuestarios y generar el espacio presupuestario suficiente para afrontar los principales retos estructurales que tiene que afrontar la economía española. Esta incertidumbre no contribuye a crear un clima favorable a la inversión en España, lo que de mantenerse en el tiempo podría perjudicar también a los flujos de inversión exterior recibidos. En este contexto, resulta crucial, avanzar en la consolidación presupuestaria estructural por la vía de un plan integral de mejora de eficiencia de gasto público. Esta no solo contribuiría a contener el crecimiento de la deuda, sino que permitiría reasignar recursos hacia usos más productivos, reforzando el crecimiento económico y la calidad de los servicios prestados.