Propuestas para la reforma de la financiación autonómica

Artículo publicado por Almudena Semur, coordinadora del Servicio de Estudios, el 12 de junio en Expansión

 

Han pasado  casi seis años desde que  un 2 de agosto de 2007, The Wall Street Journal se preguntaba si España estaba  demasiado descentralizada y para ilustrarlo publicaba la siguiente perla: “un creciente número de líderes empresariales y responsables políticos están advirtiendo que las transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas han ido demasiado lejos, creando barreras al comercio y a la inversión en el quinto país más grande de la Unión Europea.” Dejando para otra ocasión  los problemas que la descentralización haya podido traer a nuestro mercado interior, es un hecho que  España en menos de treinta años ha pasado de tener una estructura totalmente centralizada a situarse entre los países más descentralizados de la Unión Europea, llegándose a confundir en algunas ocasiones, el ejercicio de autonomía administrativa con el de la soberanía.

Largo  ha sido el camino recorrido desde que nuestra Constitución, elaborada por  consenso de todas las fuerzas políticas, introdujo el asunto autonómico. Muchas fueron las negociaciones y renuncias que se tuvieron que asumir. El problema  regional venía de antiguo,  y  sí el asunto no fue fácil entonces,  el estado de complejidad en que se encuentra en nuestros días es por todos conocido. Al fin y al cabo las diferencias y tensiones entre los distintos poderes territoriales han sido siempre inevitables en los países de corte federal, incluso podríamos decir que entran dentro de la lógica del sistema.  Ahora bien, el habitual enfrentamiento en materia de financiación  que se da en nuestro país  entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y de estas entre sí,  requiere urgentemente un  cambio de talante que evite la confrontación y la permanente situación de indefinición. Es preciso, de una  vez por todas, cerrar el modelo de financiación,  concluirlo, darle estabilidad,  y luego que  funcione  de la mejor manera posible.

Este cambio de talante, que  ya era reclamado  hace 25 años por Martín Retortillo en “Pasado Presente y Futuro de las Comunidades Autónomas”,  lógicamente debería de ser recíproco. El Estado debería  abandonar la idea generalizada de que una  reducción de sus competencias podría  conducir  a su debilitamiento. Y las Comunidades por su parte, deberían  dejar de creer que la mejor manera de afirmarse es combatiendo el poder de éste desde un permanente  y reivindicativo  victimismo,  condicionando siempre apoyos políticos a mejoras en materia de financiación. Convendría un nuevo estilo en las próximas  negociaciones que se tendrán que iniciar próximamente. Desde sus inicios,  el Instituto de Estudios  Económicos (IEE) ha prestado especial atención al asunto autonómico. Ya en el año 1980 publicaba un extenso estudio  dirigido E. Garcia de Enterría sobre la distribución de competencias económicas entre el poder central  y las autonomías territoriales. De  ahí que,  ahora que se acerca la reforma del modelo, el IEE haya querido contribuir mediante la elaboración de un monográfico titulado: “Propuestas para la reforma de la Financiación Autonómica” Dieciséis expertos con diferentes visiones, incluso contrapuestas, han expuesto, desde la más absoluta libertad,  las carencias del actual modelo a la vez que, con sus trabajos,  avanzan a solidas propuestas para la reforma.

Uno de los grandes “eslabones perdidos” de nuestro sistema autonómico viene motivado  por el déficit de corresponsabilidad financiera de nuestras Comunidades, requisito necesario para que sea efectiva la autonomía competencial y de gasto de los gobiernos regionales. Carlos Monasterio, además de explicar los motivos de esta carencia, propone instrumentarla mediante la búsqueda de impuestos que impidan la exportación fiscal o que dañen la unidad de mercado interior. Además de plantear el  gran problema que acarrearía  la extensión del Sistema Foral al resto de Comunidades de Régimen Común. La entelequia supondría una dependencia financiera absoluta para la Administración central, no quedándole otro remedio que pasar a tener que financiarse mediante las transferencias que recibiera vía Cupo por parte de  las Comunidades Autónomas. El Sistema Foral, sus peculiares características y las asimetrías que se presentan respecto a las Comunidades de Régimen Común, también es objeto de un análisis exhaustivo  por parte de Igancio Zubiri, cuyo estudio  es concluyente al señalar que el  Sistema Foral aporta entre un 40 y un 60% más  de recursos per cápita, en detrimento de los habitantes de las Comunidades de Régimen Común.

Los problemas de equidad generados por el  arbitrario reparto de recursos del actual modelo, que  llega a producir unas diferencias de hasta  25 puntos conceptuales entre las regiones mejor y peor financiadas, es,  entre otras, una de las cuestiones  abordada por Ángel de la Fuente. Para el autor estas diferencias nada tienen que ver con factores de coste,  ni con ingresos tributarios de los  distintos territorios,  sino que vienen de la mano del arbitrario reparto de recursos que genera el actual sistema. Las posibles disfunciones que se pueden dar entre la capacidad fiscal de una región y su traducción en incrementos de financiación final es tratado por José María Rotellar que, en su estudio, aboga por la corrección de esta  disfunción.
Para Francisco Pérez y Vicenc Cucarella, que analizan el nivel de endeudamiento alcanzado por  las comunidades, el mantenimiento del statuo quo, o premisa por la cual las regiones no pueden perder recursos respecto al modelo anterior con independencia de su necesidad estimada,  hace que los niveles de déficit y de endeudamiento de cada Comunidad apenas informen de su grado de austeridad.

En cuanto a la generación de recursos por otras vías, y,   pese a que los tributos propios siempre han sido una pieza poco significativa en nuestro  sistema de financiación,  con la llegada de la crisis estos  no han hecho más que proliferar de manera desmesurada provocando innumerables conflictos que son analizados por Luis Alonso. La reforma también debería ir encaminada a incrementar de forma significativa la responsabilidad tributaria de los gobiernos autonómicos,  para ello, Antoni Zabalza, elabora un modelo que trata de optimizar la tributación propia de las Comunidades Autónomas.
La reforma no debería condicionarse como pretenden  desde los ámbitos soberanistas de Catalunya  a un elemento ajeno como es la reducción del déficit de la balanza fiscal de un territorio. Las balanzas fiscales son una fuente de información incompleta y tienden a ser manipuladas políticamente. Deben usarse diversos métodos en conjunción con otros datos. Y aún así, hay que ser prudente a la hora de  alcanzar una  conclusión. Toda esta  problemática metodológica es analizada por parte Ezequiel Uriel y Ramon Barberán, cuya conclusión es totalmente opuesta a la de Guillem Lopez Casasnovas y Joan Roselló,  que no dudan en afirmar que el método utilizado por la Generalitat de Catalunya es el correcto. Al respecto, Maite Vilalta,  que realiza un somero estudio sobre el funcionamiento del modelo de financiación aduce que los cambios institucionales planteados  desde  Catalunya parecen indicar que estamos  ante un fin de ciclo del modelo.

Cierran el volumen  un trabajo sobre el federalismo, de Juan Corona, encaminado hacia  que las Comunidades alcancen más cuotas de poder tributario  y otro de Francisco Cabrillo  que plantea si la competencia fiscal puede funcionar. Por último, y  como muchas han sido las voces que apostaron  en nuestro país por  tomar el modelo de financiación alemán, Ángeles García Frías alerta del peligro que supondría insertar en nuestro país  algunos aspectos del modelo germánico.