La necesaria reforma de la financiación

Artículo publicado por Almudena Semur, Coordinadora del Servicio de Estudios, el 17 de enero en Expansión

 

Existe un consenso suficientemente generalizado de que la descentralización del Estado a las Comunidades Autónomas y su modelo de financiación explica una buena parte de la expansión del gasto estructural, haciendo que, en periodos de menor recaudación impositiva, aumente el déficit de manera desorbitada.
El Gobierno ya ha anunciado una reforma del actual modelo del sistema de financiación que a pesar de haber mejorado, no se ha caracterizado precisamente por haber conseguido reforzar la responsabilidad de los gobiernos regionales, como tampoco ha conseguido limar determinadas lagunas que se producen en los principios de equidad, eficiencia y falta de transparencia del actual modelo.
Ahora se presenta una oportunidad para replantear los criterios de reasignación de recursos y resolver los fallos de los que adolece el sistema, así como para simplificar el modelo de financiación autonómica y hacerlo comprensible al ciudadano.
La financiación de los gobiernos regionales proviene de los tributos total o parcialmente cedidos, y de un sinfín de transferencias, o Fondos del Estado, que nivelan las posibles diferencias de recursos que se puedan dar entre regiones y que garantizan la financiación de aquellas competencias gestionadas por los gobiernos regionales que son consideradas esenciales, como es el caso dela educación, de la sanidad y de los servicios sociales.
Mientras que las competencias que no se consideran esenciales, o las específicas de cada Comunidad, dependen de la capacidad tributaria de cada una de ellas así como del uso que hagan estas de su capacidad normativa y de su eficiencia en la gestión tributaria.
En tiempos de bonanza económica las posibles desigualdades de financiación entre regiones suelen ser más llevaderas por parte de los gobiernos regionales, pero cuando amenazan tiempos de largo invierno económico, probablemente estas desigualdades salten a la palestra en el momento de las negociaciones. Según los datos que arroja la liquidación del año 2010, se pueden encontrar diferencias de hasta 25 puntos entre las regiones mejor y peor tratadas por el actual sistema de financiación, diferencias que nada tienen que ver con los ingresos tributarios de cada región.
En buena medida, las diferencias vienen provocadas por la restrictiva premisa o statu quo de la que parte el actual modelo de financiación mediante la cual ninguna comunidad puede perder recursos respecto al modelo anterior de financiación del año 2007. Mientras no se cambie de criterio y no se vaya eliminado suavemente el statu quo, no se nivelaran las diferencias entre las regiones.
Sin lugar a dudas, las desigualdades que provoca el sistema se verán todavía más acentuadas si se compara el enorme esfuerzo fiscal que realizan la regiones de régimen común con el realizado por las Haciendas forales para acceder a un mismo nivel de prestación de bienes y servicios. Un estudio del profesor López Laborda de 2006, estimaba que en el caso de que se integrasen las Comunidades forales en el sistema de nivelación autonómica de régimen común, requeriría un incremento notable de la aportación navarra y el cupo vasco, situándose estos en torno al 30%, en el primer caso y alrededor del 20% en el segundo. Mientras que no se reduzcan estas diferencias, continuarán existiendo nuevas demandas de reforma del modelo en un futuro.
Dado que el ciclo ha condicionado fuertemente a la baja los ingresos presupuestados, otro de los problemas proviene de la articulación de la asignación delos recursos entregados por el Estado a los gobiernos regionales.
Mediante el mecanismo de entregas a cuenta, a través de los Presupuestos, los gobiernos regionales van recibiendo entregas en función de las cantidades presupuestadas y no de las realmente recaudadas; hecho que genera un desfase peligroso e innumerables desajustes al no ver los gobiernos regionales afectados sus ingresos por el ciclo hasta que se produce la liquidación definitiva, esto es, dos años después, con lo que el modelo de por sí genera un sesgo al alza del gasto público que perjudica la sostenibilidad del actual Estado del Bienestar.
Bonanza
La coyuntura en los años de bonanza favoreció el crecimiento del gasto corriente, y los ingresos cíclicos crearon una ilusión financiera a los gobiernos regionales. Desgraciadamente, hoy la situación es otra por lo que la reforma del modelo debería prever medidas que fueran encaminadas a dotar a los gobiernos regionales de nuevas fuentes de ingresos con los que sufragar la sostenibilidad del Estado del Bienestar.
Probablemente los gastos de las comunidades aumenten en mayor proporción que los gastos del Estado a medida que envejezca la población y los gobiernos regionales tengan que asumir más tareas. Una posible opción para dotar a los gobiernos de más recursos pasaría por la cesión de competencias normativas en el tramo autonómico de todos aquellos impuestos que graven el consumo final, pero manteniendo la uniformidad de los tipos en todo el territorio nacional con el fin de cumplir las exigencias europeas. A la vez que se les podrían ceder competencias normativas sobre los mecanismos de copago en sanidad, educación y otros servicios transferidos.
Ahora bien, esta extensión de la capacidad normativa debería ir unida a una mayor responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales y forzar, como dice Ángel de la Fuente, a que las Autonomías asumieran “su mayoría de edad fiscal” de manera que dieran la cara ante sus ciudadanos a la hora de subir los impuestos o de practicar ciertos recortes.
Sería buen momento también para reforzar las medidas transparencia. Existe gran opacidad en las cuentas de las Administraciones Públicas Territoriales, siendo muy escasa la información disponible sobre la actividad de las Comunidades y las Corporaciones Locales, amén de que una parte importante de las actividades sea llevada a cabo por entes y sociedades que cuentan con presupuestos separados, lo que supone un gran caldo de cultivo para aumentos ineficientes del gasto. Una mayor transparencia fiscal de las Administraciones Públicas estimularía una gestión presupuestaria más eficiente. Que los impuestos sean visibles significa que los contribuyentes sepan qué impuestos va a las Comunidades Autónomas y cuáles al gobierno central. Es decir, la transparencia del sistema aumenta cuando los ciudadanos saben cuánto les cuesta cada nivel de Gobierno. A pesar de que la última reforma tuvo tímidos avances positivos, aún habría mucho que mejorar.
Docemeses
Durante este ejercicio, y por segundo año consecutivo, los gobiernos regionales tendrán que realizar un ajuste para corregir sus desequilibrios presupuestarios y reducir en un 53,3% su déficit para alcanzar el objetivo del 0,7% del PIB. La fuerte caída de los ingresos tributarios, unida a los altos costes de financiación, seguramente harán que los ajustes planteados por las Comunidades resulten insuficientes para poder cumplir con los objetivosdeldéficitpara2012, un 1,5% del PIB. Será en febrero cuando se sepa el grado de cumplimiento de nuestras comunidades.
El gobierno ya ha advertido de la desviación de siete Comunidades Autónomas, aunque resulta confuso saber cómo hará cumplir el Gobierno el techo de gasto, o si se aplicaran las medidas recogidas en la Ley de Estabilidad, que incluyen la intervención de la cuentas autonómicas para aquellos gobiernos regionales incumplidores.
Mientras que el gobierno no introduzca algún obstáculo legal para poder aportar fondos extraordinarios al sistema de financiación, los incumplimientos por parte de los gobiernos regionales persistirán. Cómo tampoco está nada claro la manera en la que el gobierno exigirá los pertinentes ajustes a todos aquellos gobiernos regionales que soliciten ayudas del Fondo de Liquidez Autonómico.
En Alemania, por ejemplo, dos de los lander que necesitaron ayudas de la Federación se tuvieron que someter a un riguroso plan de ajuste que han ido cumpliendo. Sin embargo, cuando un land se endeuda más de lo previsto, la oposición parlamentaría puede recurrir al Tribunal Constitucional del land.
En definitiva, el modelo de descentralización y financiación ha contribuido al desequilibrio presupuestario incentivado, en gran medida, por un exceso en el gasto público. Cualquier política que se aborde para garantizar la sostenibilidad del modelo a largo plazo ha de seguir criterios de eficiencia y estar limitada por la capacidad de financiación de cada una de las Comunidades Autónomas.